· 关键词 ·
投标文件；制作机器码；串通投标
· 案例回放 ·
某采购中心组织实施的某大学书架定制公开招标项目，在评审过程中，通过评标系统清标工具发现两组四家（a和b、c和d）供应商投标文件制作机器码一致，现场评标委员会要求四家写出情况说明，四家供应商声称投标文件在打字复印部生成，并承诺不存在围标串标行为。评标委员会讨论后，认为若在打字复印部生成，确有可能性，后认定四家供应商投标文件符合要求，经综合评审打分，推荐中标候选人第一名和第三名为a、c。
评审结束后，采购人收到该项目的匿名举报，反映a具有串标嫌疑、失信违约、合同造假等相关行为。采购人将举报情况转于采购中心，采购中心立刻将评标系统比对结果及举报情况上报财政部门。财政部门答复，政府采购活动中，供应商的采购文件由一台电脑制作，可以视为投标人串通投标，其投标无效。
采购中心组织原评标委员会复审，原评标委员会根据财政意见，确定abcd四家供应商投标无效，并根据原综合比较与评价的评分结果重新排序，原排名第二的中标候选人成为排名第一。采购人确认原排名第二的中标候选人为中标人。
· 问题引出 ·
1、投标文件制作机器码一致可以视为投标人串通投标吗？
2、采购过程中出现串通投标行为后，应重新评审、重新组织采购还是回到某个节点纠错？
· 专家点评 ·
问题一：投标文件制作机器码一致可以视为投标人串通投标吗？
目前，各地都整合组建了公共资源交易中心，推进电子招标投标，评标系统中加入了雷同性分析等清标功能。通过收集制作投标文件电脑的特征信息，如mac地址、硬盘号、cpu号、主板号等，判断电子投标文件是否由同一台电脑制作。此项功能在工程领域已经广泛使用。
根据《招标投标法实施条例》第四十条和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第三十七条均规定，不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制，视为投标人串通投标，其投标无效。若两份投标文件由同一台电脑制作，是否就能判定投标文件由同一单位编制？
对于这一点，有的地方出台了具体的政策规定，有的通过判例来确定。如《江苏省国有资金投资工程建设项目招标投标管理办法》第十八条规定，不同投标人的电子投标文件出自同一台电脑的，视为投标人相互串通投标。《上海市建设工程招标投标管理办法》第二十四条规定，不同投标人使用同一台电脑或者同一加密工具编制投标文件，视为投标人相互串通投标。《义乌市工程建设项目招标投标管理办法》第四十七条规定，不同投标人的投标文件由同一台电脑编制或者同一台附属设备打印的，视为串通投标行为。2019年2月，湖北省住房和城乡建设厅、湖北省公共资源交易监督管理局对三家公司的投标文件“文件制作机器码”一致，否决其投标，并在全省范围内予以通报。2019年3月，河南省发展和改革委员会《关于对<关于认定投标人投标文件制作机器码一致视为串通投标行为的请示>相关问题的批复》中明确，评标环节显示“投标文件制作机器码一致”预警信息的，涉嫌串通投标的投标人，如果其是否串通投标的认定结果不影响最终中标结果的，请按规定做好中标公示；如果其是否串通投标的认定结果可能会影响最终中标结果的，在行政监督部门作出明确认定前，应当暂停招标投标工作。招标人在招标文件中明确规定“投标文件制作机器码一致”可直接废标的，依照招标文件执行，按串通投标的认定结果不影响最终中标结果做好中标公示。2019年3月，安徽省铜陵市财政局发布了关于对铜陵祥泰汽车用品销售有限责任公司行政处罚决定书，认定“文件制作机器码”具有不可更改和唯一性，不同投标人“文件制作机器码”一致即表明投标文件出自同一台电脑，由同一单位或者个人编制。
建议：针对不同投标人“文件制作机器码”一致问题，当地财政部门有明确规定的，从其规定。当地财政部门没有明确规定的，建议在采购文件中作为废标条款和串通投标条款明确约定，避免评审现场出现争议。
问题二：采购过程中出现串通投标行为后，应重新评审、重新组织采购还是回到某个节点纠错？
首先来看评标完成后，什么情况下可以重新评审？《政府采购法》中没有关于“重新评审”的规定及条款。“重新评审”最早出现在《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号）中，即：“评审结果汇总完成后，采购人、采购代理机构和评审委员会均不得修改评审结果或者要求重新评审，但资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观分评分不一致、经评审委员会一致认定评分畸高、畸低的情形除外”。《政府采购法实施条例》第四十四条规定，除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由重新组织评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重新评审的，应当书面报告本级人民政府财政部门。重新评审的情况，除69号文中规定外，在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十四条也有明确规定：评标结果汇总完成后，除分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、评标委员会成员对客观评审因素评分不一致、经评标委员会认定评分畸高、畸低的情形外，任何人不得修改评标结果，或者要求重新评审。
再来看哪些情况下，可以重新开展采购活动？《政府采购法》第三十七条规定，废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标。第三十六条规定了四种废标情形：一是符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；二是出现影响采购公正的违法、违规行为；三是投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；四是因重大变故，采购任务取消。《政府采购法实施条例》则是分别在第四十九条、第七十一条规定了重新开展采购活动的情形。第四十九条规定，中标或者成交供应商拒绝与采购人签订合同的，采购人可以按照评审报告推荐的中标或者成交候选人名单排序，确定下一候选人为中标或者成交供应商，也可以重新开展政府采购活动。第七十一条规定，当采购人、采购代理机构及其工作人员有政府采购法第七十一条、第七十二条规定的违法行为之一，影响或者可能影响中标、成交结果的，四种情形的处理规定。
对于本案例来说，显然不符合重新评审的前置条件，《政府采购法》第三十六条第二款和七十七条更为适用。项目采购过程中出现影响采购公正的违法、违规行为，应做废标处理，重新组织招标。对于供应商来说，按照《政府采购法》第七十七条规定，中标、成交无效，并予以处罚。
在实践中，考虑到项目招标的成本和效率，对于出现影响采购公正的违法、违规行为，是在某个节点进行纠正还是从头开始整个招标程序，存在较大争议。在某个节点进行纠正，需要分析出现违法、违规行为的节点和原因，以及波及的后果，采取错了就改的办法重新开始某个程序，确实能够提高采购效率，也能维护其他市场主体的利益，但需法律法规的支持。
· 法规适用 ·
《政府采购法》
第三十六条 在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：
（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；
（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的；
（三）投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；
（四）因重大变故，采购任务取消的。
废标后，采购人应当将废标理由通知所有投标人。
第三十七条 废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标；需要采取其他方式采购的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门或者政府有关部门批准。
第七十七条 供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）提供虚假材料谋取中标、成交的；
（二）采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的；
（三）与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；
（四）向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的；
（五）在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的；
（六）拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。
供应商有前款第（一）至（五）项情形之一的，中标、成交无效。
《政府采购法实施条例》
第四十四条 除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重新评审的，应当书面报告本级人民政府财政部门。
采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。
第四十九条 中标或者成交供应商拒绝与采购人签订合同的，采购人可以按照评审报告推荐的中标或者成交候选人名单排序，确定下一候选人为中标或者成交供应商，也可以重新开展政府采购活动。
第七十一条 有政府采购法第七十一条、第七十二条规定的违法行为之一，影响或者可能影响中标、成交结果的，依照下列规定处理：
（一）未确定中标或者成交供应商的，终止本次政府采购活动，重新开展政府采购活动。
（二）已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，中标或者成交结果无效，从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商；没有合格的中标或者成交候选人的，重新开展政府采购活动。
（三）政府采购合同已签订但尚未履行的，撤销合同，从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商；没有合格的中标或者成交候选人的，重新开展政府采购活动。
（四）政府采购合同已经履行，给采购人、供应商造成损失的，由责任人承担赔偿责任。
政府采购当事人有其他违反政府采购法或者本条例规定的行为，经改正后仍然影响或者可能影响中标、成交结果或者依法被认定为中标、成交无效的，依照前款规定处理。
第七十四条 有下列情形之一的，属于恶意串通，对供应商依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任，对采购人、采购代理机构及其工作人员依照政府采购法第七十二条的规定追究法律责任：
（一）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；
（二）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；
（三）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；
（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；
（五）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；
（六）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；
（七）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。
《招标投标法实施条例》
第四十条 有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标：
（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；
（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；
（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人；
（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；
（五）不同投标人的投标文件相互混装；
（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》
第三十七条 有下列情形之一的，视为投标人串通投标，其投标无效：
(一)不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；
(二)不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；
(三)不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或者联系人员为同一人；
(四)不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异
(五)不同投标人的投标文件相互混装；
(六)不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。
第六十四条 评标结果汇总完成后，除下列情形外，任何人不得修改评标结果：
(一)分值汇总计算错误的；
(二)分项评分超出评分标准范围的；
(三)评标委员会成员对客观评审因素评分不一致的；
(四)经评标委员会认定评分畸高、畸低的。
评标报告签署前，经复核发现存在以上情形之一的，评标委员会应当当场修改评标结果，并在评标报告中记载;评标报告签署后，采购人或者采购代理机构发现存在以上情形之一的，应当组织原评标委员会进行重新评审，重新评审改变评标结果的，书面报告本级财政部门。
投标人对本条第一款情形提出质疑的，采购人或者采购代理机构可以组织原评标委员会进行重新评审，重新评审改变评标结果的，应当书面报告本级财政部门。